Чем отличается федерализм из Конституции от федерализма из жизни

Самое яркое, кричащее противоречие российской Конституции и традиционной управленческой культуры заключено в понятии федерализма. Мы традиционно строим управленческие системы в виде командной иерархической вертикали. Вышестоящий начальник главнее нижестоящего и властен поменять любое его решение. В вертикали царят приказ и исполнение. Оптимальная стратегия выживания чиновника в вертикали – не высовываться. Главное качество идеального подчиненного – лояльность к начальнику, остальное второстепенно. Профессионалы, лидеры вредны, они слишком инициативны и «много о себе думают». В целом система заточена под политическую волю вождя, обеспечивает мобилизацию под военные и иные простые и понятные цели в небольшом количестве.

Задача федерализма прямо противоположная. Он исходит из понимания сложности, разнообразия и многозадачности общественной жизни. Если внимательно читать Конституцию, то становится ясно, что там описана иная модель устройства власти – горизонталь, децентрализованная система самостоятельных центров принятия решений, играющих по общим правилам, заданным Конституцией. Федерализм поощряет инициативу, творчество, ответственность перед избирателями, а не перед начальником.

Вся публичная власть нарезана на относительно самостоятельные слои. Первое горизонтальное разделение власти – на государство и местное самоуправление. «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции). Второе разделение – государство у нас федеративное, т. е. двухслойное: Федерация и субъекты Федерации. И Федерация, и субъекты Федерации – это государственные структуры, здесь принимаются обязательные к исполнению законы – федеральные и региональные.

Неверно представление, что федеральные законы всегда выше и главнее региональных и ими можно регулировать что угодно. Конституция осуществляет разграничение предметов ведения и полномочий между двумя этажами власти. Есть четко определенный, ограниченный перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции Федерации (ст. 71), например внешняя политика и международные отношения, оборона и безопасность, – здесь действует только федеральное регулирование. Есть фиксированный список позиций, относящихся к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72), здесь оба законодателя хозяйничают самостоятельно, но право первой руки принадлежит Федерации. Если она издала закон, то ему не могут противоречить региональные нормы. Все, что не попало в эти два списка, – это зона ответственности субъекта Федерации. Здесь могут издаваться только нормативные акты субъекта, Федерация не имеет права вторгаться на эту территорию (правда, федеральный центр при разработке Конституции постарался застолбить себе полномочия по максимуму).

Вертикаль неявно подразумевает, что власть «стекает» сверху вниз и источник власти находится на самом верху. Мы в этом абсолютно уверены, адресуем любые проблемы президенту и требуем его вмешательства во все житейские вопросы. А Конституция провозглашает, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3). Он наделяет полномочиями все горизонтальные уровни власти, причем делает это независимо.

Статья 11 Конституции особо подчеркивает, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Эта статья расположена в главе «Основы конституционного строя» – это означает, что никакие другие положения Конституции не могут им противоречить (ст. 16). Это исключает возможность назначения из федерального центра исполняющего обязанности губернатора. Только образованные самим субъектом органы государственной власти могут осуществлять ее в субъекте. Уходит губернатор в отставку – Конституция или устав субъекта Федерации определяет, кто и на какой срок будет исполнять обязанности до выборов нового губернатора.

Точно так же в федерализм не вписывается еще одно «вертикальное изобретение» – освобождение губернатора от должности президентом «в связи с утратой доверия». Губернатор получил мандат из рук народа и ответственен перед ним. А если президент и губернатор принадлежат к диаметрально разным политическим силам? Если это его завтрашний конкурент на президентских выборах? Особая ситуация – совершение губернатором существенных преступлений, тогда в субъекте Федерации запускается процедура отрешения от должности. Право инициирования процедуры импичмента – это максимум, что можно закрепить за федеральным центром в рамках приличий федерализма. Да, если наступает крайний случай, например отказ исполнять Конституцию, – тогда включается институт федерального вмешательства, законодательно закрепленные инструменты принуждения.

Сегодня же региональные политики и управленцы застывают в гоголевской немой сцене, когда из сообщений прессы узнают, что к ним едет новый губернатор в режиме колониального администратора. Конституция ничего такого не позволяет, но мы все равно делаем это, поскольку не понимаем, как можно иначе. Наша управленческая культура предельно проста: я назначаю нижестоящих управленцев, отдаю приказы, требую исполнения и лояльности. Если не устраивает – увольняю. Это мы называем управленческой вертикалью. Более сложные технологии – управление автономными игроками с помощью законов, бюджетирования, идейного влияния – нам пока не даются и потому отвергаются как «гнилой либерализм».

Эта простота хуже воровства, которое неминуемо расцветает пышным цветом в закрытой иерархической пирамиде. Хуже, потому что в ней не могут существовать инициативные люди, обладающие независимым характером и лидерским потенциалом. Результат мы уже видим – застой и «никого больше нет».

Централизация очень приятна, пока наверху «неисчерпаемый мешок пряников»: лично вам все благодарны за монаршие милости. Но концентрация власти означает и концентрацию ответственности. Когда кончаются пряники, становится ясно, что не с кем разделить ответственность. Фокусировка волн недовольства граждан в одну точку взрывает управляющий центр со всеми вытекающими последствиями, что мы и наблюдали на примере СССР.

Российская Конституция дает необходимые правовые возможности для разумной децентрализации власти и ответственности. Ее потенциал развития страны не только не исчерпан, но еще даже и не освоен. Стартовый комплекс тоже достаточно понятен: запуск «нового земства» – местного самоуправления. Туда надо дать свободу, полномочия и деньги, на этой почве пойдет в рост российский гражданин, а не обыватель. На фундаменте общественной самоорганизации естественным образом можно наращивать государственные этажи власти.

Как только в обществе поднимается политическая температура, возникают идеи существенно переработать Конституцию. Вносятся радикальные и безответственные предложения созвать конституционное собрание и выработать новую Конституцию. В перечне отечественных чудодейственных средств «новая Конституция» конкурирует с захоронением Ленина. Если отбросить литературно-эмоциональные аргументы, то все предложения по существу изменений концентрируются на устройстве федеральной власти. Из девяти глав и 137 статей Конституции такие изменения затронут не более четырех глав и существенно не более 20 статей. Но главные разделы Конституции – это «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Федеративное устройство», «Местное самоуправление», написанные на достаточно высоком уровне.

Каждый, кто предлагает смести действующую Конституцию и начать с чистого листа, должен спросить себя: уверен ли он, что удастся «переучредить Россию»? На конституционном совещании 1993 г. в группе регионов один день мы имели ультиматум краев и областей: или полное равноправие субъектов, или мы покидаем совещание. Другой день – следующий ультиматум: республики и автономные образования требуют контрольный пакет в Совете Федерации и признания так называемого федеративного договора основой и исходной частью Конституции. Войти в конституционное собрание легко, а выйти из него можно без свободы и России.

Внимательный анализ большинства дискуссионных вопросов приводит к выводу, что нужна не редакция текста Конституции, а значительно более сложная и долгосрочная задача – перезагрузка политической культуры. Конституция скроена добротно и нам на вырост. Хотим ли расти?