Регионам не хватает свободы

Почему им трудно противостоять волатильности налоговой базы и регулирования, рассуждают Феликс Эйгель и Екатерина Новикова из S&P Global Ratings
Возможности и дальше сокращать расходы регионов в значительной степени исчерпаны /Евгений Разумный / Ведомости

Инвестиционная привлекательность регионов во многом зависит от устойчивости и стабильности их финансов. Но в существующей системе межбюджетных отношений сами регионы зависят от решений федерального правительства – о налогах, распределении межбюджетных трансфертов и расходных полномочий. По нашим оценкам, федеральное правительство регулирует более 95% совокупных доходов бюджетов.

Средние финансовые показатели российских регионов выглядят относительно сильными, но за средним результатом скрывается множество проблем, а ситуация в регионах может существенно различаться. В 2016-2017 гг. на долю пяти регионов (включая Москву, Санкт-Петербург и Краснодарский край) приходилось более 50% роста доходов в годовом выражении, а у 14 регионов доходы в 2017 г. снизились. Каждый год около 10 регионов превышают установленные федеральным правительством ограничения дефицита бюджета и долга. Несоответствие доходной базы регионов их расходным обязательствам уже начинает проявляться по-новому. В прошлом году некоторые регионы, например Удмуртия и Хакасия, публично обратились к правительству за помощью, а в начале 2018 г. два региона (Хакасия и Костромская область) были переведены на казначейское сопровождение.

И хотя в последнее время в наиболее сильных регионах улучшается качество управления доходами, расходами и долгом, по сравнению с регионами других стран долгосрочное финансовое планирование, как правило, остается ненадежным. Российским регионам по-прежнему не хватает механизмов, позволяющих противостоять волатильности налоговой базы. Более «волатильным» и все менее предсказуемым становится и регулирование. Правила распределения федеральных трансфертов и кредитов часто меняются и усложняются, а чтобы получить доступ к поддержке, регионы должны выполнять множество условий.

Это вынудило регионы значительно сократить капитальные расходы и начать ограничивать другие траты. В 2017 г. их расходы в реальном выражении были на 17% ниже, чем в 2012 г., когда были приняты так называемые «социальные» указы президента (о повышении зарплат бюджетникам).

Но возможности и дальше сокращать расходы в значительной степени исчерпаны. Регионы вынуждены накапливать долг перед поставщиками, с 2015 г. растет и просроченная задолженность (хотя пока остается небольшой). По оценкам Счетной палаты, в начале 2017 г. кредиторская задолженность регионов достигла почти 1 трлн руб. (почти 10% совокупных годовых расходов региональных и муниципальных органов власти). Просроченная задолженность составляет всего около 64 млрд руб., однако долг перед поставщиками снижает гибкость финансовой политики и лишает регионы возможности дополнительно сокращать их.

Дальнейшее откладывание инвестиций из-за отсутствия средств ограничивает потенциал экономического роста регионов. Финансировать эти расходы в долг будет затруднительно – правительство продолжает накладывать ограничения на размер дефицита и долга регионов (мы полагаем, что их прямой долг не превысит 30% текущих доходов к концу 2020 г.). Поэтому мы ожидаем роста условных обязательств регионов, таких как проекты государственно-частного партнерства (ГЧП). Но наиболее развито ГЧП, опять же, в регионах с относительно высокой бюджетной обеспеченностью. По нашим оценкам, в ближайшие годы такие условные обязательства большинства регионов не превысят 10% от консолидированных доходов.

Авторы – старший директор и старший аналитик S&P Global Ratings