Как готовить реформу

Еще в прошлом веке социология установила, что любая организация имеет естественную тенденцию к бюрократизации и снижению эффективности, а государственный аппарат – квинтэссенция организации – не способен к самостоятельному улучшению. Решением этой проблемы служат периодические реформы, которые могут происходить вследствие смены власти или экономических кризисов. В России попытки таких реформ предпринимаются часто, но результата достигают редко. Недавно глава Сбербанка Герман Греф снова говорил о необходимости масштабной реформы всего государственного управления.

Ключевой вопрос реформы – кем и как она готовится и проводится. Есть несколько основных проблем российской практики разработки реформ. В работе над докладом «Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России» Институт проблем правоприменения исходил из необходимости преодоления таких проблем и изменения самого подхода к реформам.

Во-первых, реформы часто разрабатываются теоретиками-юристами, которые считают закон основным инструментом реформы. В результате реформа опирается на умозрительную догматически-юридическую модель. Это приводит к тому, что, когда модель сталкивается с реальной жизнью, она начинает работать не так, как задумывалось. Так, например, написанный в соответствии с лучшими мировыми образцами Уголовно-процессуальный кодекс, вступивший в силу в 2002 г., должен был бы защищать права подсудимых и обеспечивать состязательность процесса. Но обеспечение прав стороны защиты на бумаге не препятствовало снижению доли оправдываемых в суде до нынешних 0,3% и на следствии до 0,2%. Реформам не хватает анализа действительной практики работы организаций и правовых институтов. Стандартного анализа последствий регулирующего воздействия недостаточно. Каждая реформа предполагает вмешательство в повседневную жизнь конкретных профессионалов и организаций, а не создание полностью новой структуры на новом месте из идеальных людей. Учет условий работы, привычек и практик, отношений между подразделениями и уровнями управления – важнейшее условие того, что реформа принесет больше пользы, чем вреда.

Во-вторых, реформы нередко рождаются и разрабатываются внутри самого реформируемого ведомства. На первый взгляд это логично, ведь именно там работают наиболее подкованные специалисты в нужной области. Те, кто хорошо разбирается в охране общественного порядка, так или иначе работают в МВД. Но здесь есть совершенно особый риск – их видение реальности, и особенно своей сферы, искажено ведомственной оптикой. В отечественной полиции это видно особенно ярко. Об отмене «палочных» показателей говорится со времен министра Бориса Грызлова. Но почитайте текст любого выступления любого руководителя в структуре МВД – вы увидите там все ту же «раскрываемость», «выявление преступлений» и аналогичные показатели, которые рядовые сотрудники называют «палками». Причем с непременным соотнесением с аналогичным периодом прошлого года. Оптика формальных показателей, причем тех показателей, которые зафиксировала официальная статистика, – это родимое пятно любой реформы, которая рождается внутри ведомства. Реформатор «изнутри» всегда будет мыслить в этих категориях. В результате ни одна реформа МВД до сих пор не смогла ничего сделать с «палками». Альтернативный подход следует иной логике – сначала определяется, что важно с точки зрения потребителя, простого гражданина, которого должна защищать полиция, а уже потом из этих характеристик проектируются различные варианты реформирования.

В-третьих, обсуждение реформы, как правило, идет внутри узкого экспертного сообщества, а подавляющее большинство документов, на которые опирается дискуссия, просто не могут быть поняты человеком, который далек от реформируемой сферы. Что ж, в современном обществе мы доверяем профессионалам решение узких вопросов. Для того они и учились и получали опыт. На практике это приводит к полной непрозрачности. Множество реформ (образования, здравоохранения) формально прошли успешно, целевые показатели достигнуты, но конечные пользователи понимают, что лучше не стало. В основе нашего доклада принципиально иная философия. Реформа в общем виде, ее логика и цели должны быть понятны любому человеку, который готов потратить время на то, чтобы вникнуть в вопрос. Эта традиция разработки реформ предполагает, что в сфере государственного управления, в публичной сфере серьезные изменения должны обсуждаться заинтересованными гражданами или, во всяком случае, должны быть созданы условия для такого обсуждения. Такой подход позволяет застраховаться от непонимания сути происходящих изменений и сделать сам процесс реформирования гораздо более прозрачным и подконтрольным для общества.

Если думать о масштабных реформах в сфере государственного управления, то отсутствие всякого реформирования гораздо лучше, чем реформа, спроектированная в высоких ведомственных кабинетах. Те, кто не сталкивается с реформируемой сферой, последствий такой реформы попросту не заметят, а тем, кто в ней работает, станет труднее. В выигрыше от таких реформ всегда остается сама государственная бюрократия. Чтобы избежать такого исхода, реформа должна разрабатываться с опорой на эмпирические знания, с привлечением вневедомственных экспертов и при широкой общественной дискуссии. Не умея так готовить реформы, лучше даже не начинать.

Автор – ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге