2 октября «Ведомости» сообщили, что Сергею Чемезову присвоено звание Героя России. Через два дня пресс-секретарь президента Дмитрий Песков не подтвердил, но и не опроверг это сообщение. Была выбрана элегантная формулировка: «Такого указа не публиковалось, это единственное, что я вам могу сказать». А как вообще обстоят дела с публикацией указов президента? Какую долю решений главы государства может увидеть обычный человек без допуска к секретной и служебной информации?
Президент издает указы и распоряжения, управляя страной. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Деятельность главы государства должна затрагивать такие права и обязанности в подавляющей своей части. Однако, по нашим подсчетам, каким-то загадочным образом от четверти почти до половины указов президента оказались непубличными.
Во время Второй мировой войны перед войсками союзников стояла задача оценить объемы производства танковой промышленности неприятеля. К решению этой задачи подошли с новым методом, призвав на помощь статистику. Немецкие заводы использовали последовательные серийные номера для маркировки комплектующих танков. Союзники собрали такие серийные номера у захваченных или уничтоженных танков. Например, захвачено четыре танка с серийными номерами 19, 40, 42, 60. Тогда общее количество танков, согласно выкладкам, будет равно максимальному номеру плюс средний размер пропуска в нумерации в данных: 74 танка. Полученная таким образом оценка совпала с действительным объемом немецкого производства.
Указы президента нумеруются. Если опубликован указ № 1893 (это максимальный номер за самый продуктивный 2008 год), то, очевидно, всего указов было подписано не менее этого числа. Можно, наверное, представить чиновника администрации президента, который внезапно решает, что указ с номером 13 или 666 президент подписывать не должен, и сразу после № 665 оформляет № 667, но как-то не очень верится (кстати, за 18 лет наблюдений опубликовано 12 указов № 13 и 13 указов № 666).
Мы привели задачу подсчета указов президента к оценке количества немецких танков. Так удалось получить общее количество указов за 2001–2018 гг. В 2001–2002 гг. на официальном интернет-портале правовой информации опубликовано менее 60% от всех указов. Это можно списать на давность. В 2003–2009 гг. доля опубликованных указов колеблется между 60 и 70%, в 2010–2013 гг. поднимается до 72–76%, затем возвращается в диапазон 60–70% и к 2018 г. поднимается до 72%.
Каких вопросов могут касаться указы, которые не опубликованы? Без допуска к различным видам тайн мы не можем это узнать – разве что случайно. Можно вспомнить, как в 2009 г. журналист Константин Гаазе обнаружил текст неопубликованного указа президента Дмитрия Медведева «Об основах стратегического планирования» (с грифом «Для служебного пользования») на сайте управы московского района Северное Измайлово.
Согласно указу самого же президента от 23.05.1996 № 763 указы публикуются «кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера». Очевидно, часть из них относятся к тем полномочиям президента, которые связаны с государственной тайной, – разработка вооружений, разведывательная деятельность и т. д. (Однако напомним, что для управления армией у президента есть такой инструмент, как приказы верховного главнокомандующего.)
Информация «конфиденциального характера» вызывает вопросы, так как может трактоваться довольно широко. Часть непубличных указов могут оказаться ненормативными, как, например, награждение Чемезова, с которого мы начали. Общество согласится, что могут быть награждены отдельные строго засекреченные люди, проявившие себя геройски в каких-то уникальных операциях в интересах безопасности страны, которые никак невозможно раскрыть. Судя по количеству неопубликованных указов, такое явление можно считать не единичным и не уникальным, а в целом страна должна знать своих героев.
Заставляет задуматься не сам факт непубличности отдельных актов, а то, сколько решений президента по ключевым вопросам (для мелочей есть распоряжения) оказываются невидимыми для общества. О чем это может говорить? Вариант первый: внимание президента стабильно распределено таким образом, что треть его решений касаются вопросов, которые регулируют организацию военной деятельности и ВПК, и подобных вопросов и не затрагивают напрямую жизнь обычных граждан. Вариант второй: треть решений президента имеют такое содержание, что общество не одобрило бы их, если бы они стали публичными (вроде опять-таки награждения Чемезова). Другие причины придумать сложно.
Из приведенных в графике цифр можно вывести еще одно наблюдение. В последние годы президент стал подписывать примерно вдвое меньше указов, чем раньше. Слегка сократилось и количество распоряжений. Частично это объясняется изменением практики награждения (раньше указы были именные, теперь награды присваиваются списком), частично, вероятно, другими техническими мерами по оптимизации. Однако доля непубликуемых указов осталась такой же. Это позволяет говорить о том, что из года в год достаточно большая часть деятельности главы государства, важная для общества, не может быть изучена по его основному продукту – указам.
Нужно ли с этим что-то делать? Следует ли усиливать парламентский контроль? Треть итогов президентской работы с указами не видна обществу.
Авторы — директор по исследованиям и научный сотрудник Института проблем правоприменения; ассоциированный профессор ПАО МТС по эмприко-правовым исследованиям Европейского университета в Санкт-Петербурге
